近日，國(guó)家礦山安全監(jiān)察局出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范金屬非金屬生產(chǎn)礦山采掘（剝）施工隊(duì)伍的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），為更好理解和執(zhí)行《意見》，國(guó)家礦山安全監(jiān)察局黨組成員、副局長(zhǎng)裴文田就《意見》相關(guān)問題回答了記者提問。

問：請(qǐng)介紹一下《意見》出臺(tái)的背景意義？

安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定大局。近年來，金屬非金屬礦山（以下簡(jiǎn)稱非煤礦山）安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，但長(zhǎng)期以來，非煤礦山大量依賴外包隊(duì)伍進(jìn)行采掘作業(yè)，由此引發(fā)了非煤礦山從業(yè)人員流動(dòng)性大、安全素質(zhì)參差不齊、生產(chǎn)組織混亂等問題，給安全生產(chǎn)埋下巨大隱患，特別是一些非煤礦山事故暴露出外包單位掛靠資質(zhì)承攬工程、違法分包轉(zhuǎn)包、以包代管、包而不管、雙方安全生產(chǎn)責(zé)任懸空等突出問題，嚴(yán)重制約非煤礦山安全高質(zhì)量發(fā)展。

基于此，2023年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)礦山安全生產(chǎn)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱兩辦《意見》），其中在“規(guī)范非煤礦山外包工程管理”部分明確提出“生產(chǎn)礦山建立本單位采掘（剝）施工隊(duì)伍或者委托具備相應(yīng)條件的企業(yè)整體管理”，從頂層設(shè)計(jì)上為規(guī)范非煤礦山外包工程管理指明了方向，但實(shí)踐中，不少非煤礦山企業(yè)反映自建隊(duì)伍“怎么建”、委托整體管理“怎么托”缺乏具體路徑和操作指南，基層監(jiān)管執(zhí)法也缺少明確的政策依據(jù)。

因此，我們制定出臺(tái)《意見》，就是要將黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署細(xì)化為可操作、可落地的制度安排，從源頭上規(guī)范非煤礦山采掘（剝）施工隊(duì)伍管理，推動(dòng)非煤礦山企業(yè)真正扛起安全生產(chǎn)主體責(zé)任，從根本上改變“誰都有責(zé)任、誰都不負(fù)責(zé)”的亂象，切實(shí)提升非煤礦山安全管理水平，堅(jiān)決防范遏制重特大事故發(fā)生。

問：《意見》制定過程中堅(jiān)持的原則有哪些？

《意見》的制定始終堅(jiān)持三個(gè)原則。一是堅(jiān)持依法依規(guī)。嚴(yán)格以兩辦《意見》為依據(jù)，將其中“建立本單位采掘（剝）施工隊(duì)伍或者委托具備相應(yīng)條件的企業(yè)整體管理”兩種情形進(jìn)行政策細(xì)化，同時(shí)與《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)中關(guān)于規(guī)范發(fā)包、承包管理的相關(guān)規(guī)定做好銜接，確保每一項(xiàng)措施于法有據(jù)。二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。《意見》不是為了規(guī)范而規(guī)范，而是奔著問題去、盯著問題改。針對(duì)事故和執(zhí)法檢查中暴露出的非煤礦山外包隊(duì)伍多、生產(chǎn)組織混亂、以包代管、包而不管、未對(duì)承包方實(shí)施統(tǒng)一管理等問題，逐一研究對(duì)策，從制度層面堵漏洞、補(bǔ)短板。比如，明確自建隊(duì)伍的四種具體形式，就是回應(yīng)基層“不知道怎么辦”的困惑；嚴(yán)格承托方準(zhǔn)入條件和禁止分包轉(zhuǎn)包，就是為了堵住“草臺(tái)班子”鉆空子的路。三是堅(jiān)持實(shí)事求是。全國(guó)非煤礦山點(diǎn)多面廣、規(guī)模不一、礦種多樣，發(fā)展不平衡不充分。我們充分考慮了大、中、小型非煤礦山的不同承受能力，考慮了央企、國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)的不同實(shí)際情況，也充分考慮了當(dāng)前從業(yè)人員隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)狀況，在政策設(shè)計(jì)上，給予了企業(yè)合理的選擇空間和過渡時(shí)間。比如，在設(shè)置時(shí)限要求時(shí)區(qū)分了地下礦山和露天礦山，在準(zhǔn)入條件上區(qū)分了普通礦山和災(zāi)害嚴(yán)重礦山，目的就是既要有序規(guī)范，又要確保政策能夠落地見效，不搞“一刀切”。

問：請(qǐng)介紹一下《意見》起草的過程？

《意見》是在廣泛調(diào)研、充分論證、反復(fù)征求意見的基礎(chǔ)上形成的，凝聚了各方共識(shí)，起草過程大致可分三個(gè)階段。一是深入調(diào)研摸底。從2025年10月起，我們先后赴遼寧、北京、安徽、山東、上海等5個(gè)省（市），組織112家不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同礦種的企業(yè)和單位開展座談研討，既聽取了監(jiān)管監(jiān)察部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的意見，也面對(duì)面了解了非煤礦山企業(yè)和施工隊(duì)伍的訴求和困難。通過調(diào)研，基本摸清了當(dāng)前非煤礦山采掘（剝）施工隊(duì)伍的組織形式、存在問題和企業(yè)真實(shí)想法，同時(shí)，調(diào)研過程中我們也在不斷統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，為文件起草打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是廣泛征求意見。在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，集中起草了《意見（初稿）》后，充分征求了各級(jí)礦山安全監(jiān)管監(jiān)察部門、有關(guān)非煤礦山企業(yè)的意見，并面向社會(huì)公開征求意見。對(duì)收到的各類意見建議進(jìn)行了充分研究論證，廣泛采納合理意見，并根據(jù)各方意見反復(fù)修改完善。三是嚴(yán)格出臺(tái)程序。我們嚴(yán)格按規(guī)范性文件制發(fā)程序，履行了合法性審核、政策措施公平競(jìng)爭(zhēng)審查、下發(fā)文件與為基層減負(fù)一致性評(píng)估、與宏觀政策取向一致性評(píng)估，并經(jīng)局務(wù)會(huì)議審議通過，確保《意見》的合法性、科學(xué)性和可操作性。可以說，整個(gè)過程嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、公開透明，嚴(yán)格遵守了科學(xué)決策、民主決策、依法決策的要求。

問：《意見》的主要內(nèi)容有哪些？

《意見》共5個(gè)部分、12條，核心內(nèi)容可以用“一個(gè)目標(biāo)、兩大路徑、四種自建形式、三項(xiàng)管控規(guī)范”來概括。

“一個(gè)目標(biāo)”：就是明確了時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2027年5月1日前完成非煤地下生產(chǎn)礦山、2028年5月1日前完成非煤露天生產(chǎn)礦山自建隊(duì)伍或者委托具備相應(yīng)條件的企業(yè)整體管理（以下簡(jiǎn)稱整體托管），推動(dòng)非煤礦山安全管理水平和從業(yè)人員素質(zhì)顯著提升。

“兩大路徑”：就是非煤礦山可以根據(jù)自身實(shí)際，選擇自建采掘（剝）施工隊(duì)伍或者整體托管，這兩大路徑都是落實(shí)兩辦《意見》規(guī)定的合法方式，當(dāng)然，從礦山安全高質(zhì)量發(fā)展和培育礦山自有產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍的角度，我們鼓勵(lì)非煤礦山采用自建采掘（剝）隊(duì)伍這種形式。

“四種自建形式”：就是明確了自建隊(duì)伍的四種具體形式：一是非煤礦山自招采掘（剝）施工人員；二是整建制接收現(xiàn)有采掘（剝）施工單位人員；三是與采掘（剝）施工單位共同出資組建由非煤礦山控股的具有法人資格的專業(yè)化公司；四是使用同屬一家上級(jí)公司的專業(yè)化施工隊(duì)伍。這四種形式各有特點(diǎn)，非煤礦山可以根據(jù)自身規(guī)模、資源稟賦、管理能力等因素自主選擇，靈活操作。

“三項(xiàng)管控規(guī)范”：一是在自建隊(duì)伍方面，對(duì)四種形式分別明確了人員招聘、合同簽訂、培訓(xùn)教育、機(jī)構(gòu)配備、制度建設(shè)等要求，特別強(qiáng)調(diào)井下不得使用勞務(wù)派遣工；二是在整體托管方面，明確了托管范圍、承托方準(zhǔn)入條件和雙方安全生產(chǎn)責(zé)任，要求承托方原則上為大型非煤礦山企業(yè)或具有礦山工程施工總承包一級(jí)及以上資質(zhì)的企業(yè)，嚴(yán)禁將整體托管的非煤礦山再進(jìn)行分包、轉(zhuǎn)包；三是在組織實(shí)施方面，明確了非煤礦山企業(yè)主體責(zé)任、地方監(jiān)管責(zé)任和國(guó)家監(jiān)察責(zé)任，形成了閉環(huán)管理。

問：《意見》中兩次提到需要按規(guī)定辦理安全生產(chǎn)許可證，企業(yè)要怎么辦理？

你看得很細(xì)致，《意見》中規(guī)定采用自建隊(duì)伍情形中“組建具有法人資格的公司”或者采用整體托管形式的，需按規(guī)定辦理安全生產(chǎn)許可證，主要考慮是此兩種形式需要重新組建機(jī)構(gòu)、重新配備人員，通過辦理安全生產(chǎn)許可證，確保達(dá)到安全生產(chǎn)相關(guān)要求。因?yàn)檫@兩種形式都是新生事物，現(xiàn)行的《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）沒有明確的辦證流程規(guī)定，目前，我們正在組織同步修訂《辦法》，針對(duì)這兩種形式的安全生產(chǎn)許可證辦證要求，將在《辦法》中予以具體明確。

問：2013年公布、2015年修正的《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》和《意見》規(guī)定不一致，在具體執(zhí)行過程中，怎么把握？

這個(gè)問題在《意見》起草過程中也有很多反映，很有必要借此機(jī)會(huì)作一回應(yīng)。《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》是基于當(dāng)時(shí)允許非煤礦山外包的前提下，為規(guī)范非煤礦山外包工程安全管理出臺(tái)的部門規(guī)章，其修訂和廢止需要很長(zhǎng)的過程。2023年，兩辦《意見》對(duì)非煤礦山外包工程管理有了新的要求，明確非煤礦山只能采取自建本單位采掘（剝）施工隊(duì)伍或整體托管兩種形式，因此非煤礦山應(yīng)嚴(yán)格按照兩辦《意見》的要求，在規(guī)定時(shí)限前依據(jù)《意見》所明確的方式，要么改為自建隊(duì)伍、要么實(shí)行整體托管。

問：下步怎么抓好《意見》的貫徹落實(shí)？

一分部署，九分落實(shí)。好的政策關(guān)鍵在于執(zhí)行到位，下一步，我們將重點(diǎn)壓實(shí)三方面責(zé)任。一是企業(yè)主體責(zé)任。《意見》明確了實(shí)現(xiàn)自建隊(duì)伍或整體托管的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，特別是對(duì)自建隊(duì)伍的四種形式和整體托管有具體要求，非煤礦山企業(yè)要嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，按照規(guī)定要求盡快明確采掘（剝）施工隊(duì)伍組織方式，明確實(shí)施路徑，倒排時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)施掛圖作戰(zhàn)，落實(shí)推進(jìn)措施，確保規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成自建隊(duì)伍或者整體托管。二是屬地監(jiān)管責(zé)任。各級(jí)礦山安全監(jiān)管部門要盡快全面摸清轄區(qū)外包工程管理現(xiàn)狀，建立臺(tái)賬、動(dòng)態(tài)跟蹤，堅(jiān)持執(zhí)法和服務(wù)相結(jié)合，既要幫助解決非煤礦山整改過程中出現(xiàn)的困難和問題，又要高度警惕過渡期內(nèi)、之前已簽訂外包管理協(xié)議的施工單位可能上演“最后的瘋狂”。三是國(guó)家監(jiān)察責(zé)任。國(guó)家礦山安全監(jiān)察局各省級(jí)局要把規(guī)范非煤礦山采掘（剝）施工隊(duì)伍作為監(jiān)察督政的重點(diǎn)，對(duì)工作推進(jìn)不力或進(jìn)展緩慢的地區(qū)，依法向地方政府或有關(guān)部門提出加強(qiáng)和改善安全監(jiān)管工作的意見建議。

總之，我們希望通過《意見》的實(shí)施，真正推動(dòng)非煤礦山從“包出去”向“管起來”轉(zhuǎn)變，從“有人干”向“專業(yè)干”轉(zhuǎn)變，從“責(zé)任不清”向“各負(fù)其責(zé)”轉(zhuǎn)變，以高水平安全服務(wù)保障非煤礦山行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。